شوراينگهبان در تفسير سال 80 خود بيان کرده است که اين اصل شامل عناوين مجرمانه نميشود. در حاليکه اگر جرمي نباشد، اصلا تعقيب معنايي پيدا نميکند و وقتي قانون اساسي ميگويد نميتوان تحت تعقيب قرار داد، يعني فرض اوليه قانونگذار بر اين بوده که نماينده برپايه وظايف نمايندگياش جرمي را مرتکب شده است! قانون اساسي هم تصريح ميکند که چون در ايفاي وظايف نمايندگي بوده، نميتوان او را تحت تعقيب قرار داد. لذا با اين تفسير، اصل 86 خاصيتي ندارد.
به گزارش جهان، اين روزها حدود مصونيت پارلماني نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به مناقشهاي ميان مجلس و قوه قضاييه تبديل شده است؛ بهگونهاي که دو برادر رييس قوه بر خلاف هم موضع گرفتند و در سخنانشان، نظر ديگري را نقد کردند. براي بررسي وضعيت اجراي اصل مصونيت نمايندگان پنجره بهسراغ دکتر محمد دهقان عضو هيأت رييسه مجلس شوراي اسلامي و عضو کميسيون حقوقي و قضائي رفت:
اصل مصونيت پارلماني در قانون اساسي عموم کشورها قرار دارد. درباره وضعيت مصونيت پارلماني در قانون اساسي کشور ما و برداشتهايي که در ميان حقوقدانان از اصل 86 قانون اساسي ميشود، توضيح بفرماييد؟
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به صراحت نمايندگان را در ايفاي وظايف نمايندگي داراي مصونيت قضايي ميشناسد. بر اساس اصل 86، نمايندگان در مقام ايفاي وظايف نمايندگي خود در اظهارنظر و رأي دادن کاملا آزاد هستند و نميتوان آنها را به سبب نظراتي که در مجلس اظهار کردهاند يا آرائي که در مقام ايفاي وظايف نمايندگي خود دادهاند، تحت تعقيب قرار داد يا توقيف کرد. همانطور که مشخص است، اين اصل به صراحت نوعي مصونيت قضايي را براي نمايندگان در نظر گرفته و اين مصونيت مطلق است.
در حال حاضر سه نوع برداشت از اصل 86 وجود دارد. اولين برداشت اين است که چون قانونگذار بهطور مطلق گفته است که نمايندگان در ايفاي نقش نمايندگي خود ميتوانند هر مطلبي را اظهار کرده و هر عملي را انجام دهند، پس مصونيت دارند و نمايندگان ميتوانند در راستاي عمل به وظايف خود دست به انجام هر کاري بزنند و کسي نميتواند در مقام ايفاي وظايف نمايندگي، آنها را تحت تعقيب قرار دهد. اين تفسير، برداشتي موسع از اصل 86 است و معتقدين به اين تفسير ميگويند که چون نمايندگي وظيفهاي سياسي و کاري پرخطر است و ايفاي وظيفه نمايندگي هم يک وظيفه سياسي است، طبيعتا وقتي نمايندهاي بخواهد نظارت بر دستگاههاي مختلف کشور را با قدرت انجام دهد و قوه مجريه را به صراط مستقيم هدايت کند تا از مسير قانون منحرف نشود، احتمال اينکه در اين مسير مرتکب خطايي شود نيز زياد است. مثلا ممکن است مطلبي را بيان کند که براي افراد عادي جرم باشد، ولي چون نماينده با نيت اصلاح امور وارد ميدان شده و چون عنصر معنوي جرم وجود ندارد، جرمي متوجه نماينده نيست که بخواهد بر اساس آن تحت تعقيب قرار بگيرد.
آن چيزي که شما گفتيد، با تفسيري که شوراي نگهبان دارد متفاوت است. چنانکه آقاي کدخدايي سخنگوي شوراي نگهبان نيز چند روز پيش به آن اشاره کردند.
بله؛ شوراي نگهبان برداشت ديگري دارد. بهنظر من بر اساس تفسير فعلي شوراي نگهبان، اصل 86 تقريبا هيچ خاصيتي ندارد. يعني اگر نماينده مجلس رفتار مجرمانهاي را انجام دهد، مانند بقيه افراد تحت تعقيب قرار ميگيرد. شوراي نگهبان با اين تفسيري که انجام داده است در ايفاي وظيفه نمايندگي و ايفاي وظيفه غيرنمايندگي تفاوتي قائل نيست. يعني نماينده مجلس با افراد عادي داخل مجلس مانند کارمندان بخشهاي مختلف مجلس و حتي افرادي که از جلوي مجلس عبور ميکنند نيز تفاوتي ندارد. البته شوراي نگهبان، اصل 86 قانون اساسي را براساس اصل چهار قانون اساسي که حاکم بر تمام اصول قانون اساسي است تفسير کرده است که در اين اصل، مسائل شرعي ملاک است و همه را در برابر قانون يکسان ميداند.
بنابراين بهنظر ميرسد چون اصل چهار قانون اساسي بر اصل 86 حاکم است، براي اصل مصونيت نمايندگان خاصيتي باقي نميماند و متن بيروحي در قانون اساسي آمده است که بود يا نبود آن براساس اين تفسير فرقي نميکند. بهعبارت ديگر، اگر هر کسي جرمي مرتکب شود، تحت تعقيب قرار ميگيرد و نماينده مجلس و غير نماينده مجلس تفاوتي در برابر قانون ندارند. البته بهنظر من اين تفسير شوراي نگهبان را چون در شرايط مجلس ششم تفسير به عمل آمده، بايد با شرايط همان روز ديد و سپس آن را نقد کرد. من فکر ميکنم با توجه به رفتارهاي ساختارشکنانهاي که برخي از نمايندگان مجلس ششم در برابر نظام انجام ميدادند و رفتارهاي مجرمانه خود را بر اساس مصونيت اصل 86 قانون اساسي توجيه ميکردند، اين تفسير انجام شده است. شوراي نگهبان در تفسير خود در سال 80، بيان کرده است که اين اصل شامل عناوين مجرمانه نميشود. در حاليکه اگر جرمي نباشد، اصلا تعقيب معنايي پيدا نميکند و وقتي قانون اساسي ميگويد نميتوان تحت تعقيب قرار داد، يعني فرض اوليه قانونگذار بر اين بوده است که نماينده بر پايه وظايف نمايندگياش جرمي را مرتکب شده است! قانون اساسي هم تصريح ميکند که چون در ايفاي وظايف نمايندگي بوده، نميتوان او را تحت تعقيب قرار داد. لذا با اين تفسير، اصل 86 خاصيتي ندارد.
يعني شما معتقديد که بايد تفسير جديدي از اين اصل قانون اساسي توسط شوراي نگهبان ارائه شود؟
اگر نمايندهاي در مقام ايفاي وظايف نمايندگياش عملي را انجام دهد که از لحاظ قضايي جرم محسوب شود، بايد دو نگاه به آن وجود داشته باشد: اول آنکه عنصر معنوي جرم واقعا در اينجا وجود داشته است. براي فهم بيشتر اين مسأله بايد مثالي بزنم. فرض کنيم نمايندهاي با نيت خالص مقابله با مفاسد اقتصادي مطلع شود که فلان دستگاه و سازمان يا فلان مقام بلندپايه اجرايي مرتکب فسادي شده و بيتالمال را به يغما برده است، از طرفي هم ممکن است دستگاه قضايي بنا بر ملاحظاتي که دارد يا حتي بهدليل نبود دلايل کافي براي طرح اين موضوع، به مسأله فساد پيش آمده نپردازد. حال اينجا نماينده مجلس در نطق خود ممکن است تعريضي بزند و درباره اين موضوع سخن بگويد.
البته ممکن است من خودم اين رفتار را قبول نداشته باشم و حتي موافق اسم آوردن از افراد هم نباشم اما نفس همين عمل که پرده از فساد شخصي يا دستگاهي برداشته شود، به مسئولين قضايي و اجرايي هشدار ميدهد که جلوي فساد بايد گرفته شود و قوه مقننه بهعنوان چشم بينا و نماينده ملت در مقام نظارت، فسادي را متوجه شده است. حال فرضکنيم بر اساس اخباري که به نمايندهاي رسيده است، از وزيري سؤال ميپرسد و بعد مشخص ميشود که اين خبري که مردم به نمايندهشان دادهاند درست نبوده است. آيا نبايد نماينده در برابر حرفي که زده است، مصونيت داشته باشد؟
نمونهاي هم براي اين شرايطي که گفتيد سراغ داريد؟
بله؛ حتي شرايط حادتر از آن هم داشتهايم. در همين دوره هشتم نمايندهاي بود که اخباري از فساد مديرکل گزينش يک وزارتخانهاي به دست آورده بود. اين همکار ما در مجلس مدعي بود که مديرکل مذکور هم مشکلات مالي دارد و هم فاقد مدرک تحصيلي است. نماينده فوق در جلسه کميسيونهاي تخصصي از وزير درباره اين مطلب سؤال کرده بود. اين نماينده درباره اين اتفاق نه مصاحبه کرد و نه مسأله را در فضاي عمومي کشور مطرح کرد. اما متأسفانه ديديم که نزديکان وزير مطالب مطرح شده توسط نماينده را يادداشت کردند و بعدا به اطلاع مديرکل ياد شده رساندند. آن مديرکل هم از نماينده به قوه قضاييه شکايت کرد که چرا اين حرفها در کميسيون عليه من زده شده است! نماينده اگر در چنين شرايطي مصونيت نداشته باشد، کاملا دچار ملاحظهکاري ميشود و ممکن است حتي جرأت نکند حرف بزند و تذکري بدهد. حتي اگر اخباري هم از رابطهها و ابزار فسادانگيز به دستش رسيد، چون ميداند که مصونيت ندارد و بايد در دادگاه پاسخگو باشد، از اظهارنظر خودداري ميکند؛ چراکه سکوت هميشه راحتترين گزينه است. پس طبيعي است که تنگ کردن دايره مصونيت، وجاهت و حريتي براي نماينده باقي نميگذارد.
فکر نميکنيد وسيع کردن دامنه مصونيت ميتواند خطرآفرين باشد و باعث عدم پاسخگويي نمايندگان شود؟
اصل 86 قانون اساسي با وجود اينکه ظاهر سادهاي دارد، کاملا پيچيده و دقيق است و اينگونه نيست که ما بياييم کاملا صورت مسأله مصونيت را پاک کنيم يا از طرف مقابل، يک نگاه وسيع براي آن در نظر بگيريم و بگوييم که نماينده اگر هر ظلمي کرد، مصونيت دارد و کسي نميتواند او را تعقيب کند. اصل 86 يک مصونيت واقعي را براي نماينده قائل شده است؛ مصونيتي که با نيت خالص و بدون سوءاستفاده از مقام و موقعيت و با رعايت احتياط وضع شده است. توجه به عنصر معنوي جرم قيدي است که در اين شرايط بايد به آن توجه شود.
البته بخش ديگري هم براي رفع اين نگراني که گفتيد وجود دارد. اينکه چهکسي تشخيص ميدهد که نماينده اين مطلبي که عنوان کرده يا کاري که انجام داده، در مقام ايفاي وظيفه نمايندگي بوده است يا خير، در قانون خوب تعريف نشده است. تاکنون تشخيص عنصر معنوي جرم، به عهده بازپرس بوده است؛ بهگونهاي که هرگاه کسي از نمايندهاي در دادسرا شکايت کرده است، دادسرا هم بدون هيچ تأملي، فورا نماينده را احضار کرده و بعد از تشکيل دادگاه ممکن است براي نماينده قرار منع تعقيب صادر شود. وقتي ما سؤال ميکنيم که چرا شما اينقدر نمايندهها را احضار ميکنيد؛ آنها هم پاسخ ميدهند که جاي نگراني نيست چراکه خيلي از اينها منع تعقيب ميخورند. ولي حرف ما اين است که رويه بايد اصلاح شود و قبل از اينکه نمايندهاي احضار شود، بايد در آن تأمل شود.
بهنظر من نبايد نماينده را با هر شکايتي که انجام شد، احضار کرد؛ چراکه به اين ترتيب براي نماينده شجاعت و حريتي باقي نميماند و مجبور است بابت هر صحبتي که ميکند، در دادگاه حاضر شود؛ هرچند در بيشتر حالات هم منع تعقيب ميخورد و هيچ اتفاقي هم نميافتد اما بالأخره نفس همين احضار وقتگيري از نماينده و سرمايهسوزي است. در همين مجالس هفتم و هشتم، بعضي از نمايندگان شجاع هستند که مرتبا احضار ميشوند. نماينده در مقام ايفاي وظايف نمايندگياش سؤالي کرده و در صحن علني جملهاي گفته و جلوي عميقتر شدن فسادي را گرفته است. چون اثبات اين جمله خيلي راحت نبوده است، مقام اجرايي هم در دادگاه شکايت کرده است. نماينده هم مجبور شده است که در دادگاه حاضر شود و يا وکيل بگيرد.
براي مرتفع کردن اين اشکال چه بايد کرد؟
بهنظر من کاري که شدني است، اين است که در بحث تشخيص ايفاي وظايف نمايندگي تغييراتي داشته باشيم. هم اينکه چهکسي قرار است تشخيص عنصر معنوي جرم را بر عهده بگيرد، بسيار مهم است و هم اينکه چهکسي قرار است تشخيص دهد که اين اقدام و اين گفتاري که از طرف نماينده صادر شده است، در راستاي ايفاي وظايف نمايندگي بوده يا خير. در روند فعلي، تشخيص بر عهده بازپرس است و بايد تلاش کنيم تا مرجع تشخيص را عوض کنيم که البته قدمهايي هم براي آن برداشتهايم.
در قانون نظارت بر نمايندگان، ابتکاري که انجام دادهايم اين است که با تشکيل هيأت نظارت بر نمايندگان، وظيفه تشخيص عنصر معنوي جرم نيز به آن هيأت محول ميشود. در اين صورت هر گاه نمايندهاي از سوي دادسرا احضار شود، کسي که تشخيص ميدهد که عمل يا سخن نماينده در راستاي وظيفه نمايندگياش بوده يا خير، هيأت نظارت بر نمايندگان است که تشکيل شده است از تعدادي از نمايندگان ريشسفيد مجلس. بر اين اساس، من فکر ميکنم اين قانوني که اخيرا در جريان قانون نظارت بر نمايندگان تصويب شده است، ميتواند افراط و تفريط گذشته را تعديل کند. يعني هم دادگاه ميتواند نمايندهاي که از مسير قانون خارج شده را احضار کند و هم تشخيص اينکه در راستاي ايفاي وظايف نمايندگي بوده با نه، برخلاف گذشته که بر عهده مرجع قضايي بود، از درون مجلس انجام ميشود تا بحث خودنظارتي مجلس تقويت شود.
گويا تا کنون رسم بر اين بوده است که هيأت سه نفرهاي در مجلس شکايتهاي واصله از نمايندگان را بررسي ميکند. بهعنوان مسئول اين هيأت سه نفره، توضيحاتي درباره عملکرد اين هيأت، جايگاه قانوني آن و سرنوشت آن پس از اجرايي شدن طرح نظارت بر نمايندگان بفرماييد.
شکايت از کارکنان دولت و نمايندگان مجلس بايد به کارگزيني ارجاع شود تا آنها ابلاغ کنند. اما در مجلس هشتم کميتهاي حقوقي بهوجود آمد که در مجالس گذشته هم اينطور بوده است. سه نفر از نمايندگان مجلس عضو اين کميته حقوقي بودند که بنده هم مسئوليت اين کار را بر عهده داشتم. اين هيأت سه نفره تاکنون جايگاه قانوني نداشته است و هيأت رييسه مجلس براساس تفاهمي که بهوجود آمده بود، اين هيأت را تشکيل داده است.
تاکنون عملا سعي کرديم که پل ارتباطي باشيم و مانع از شکايت از نمايندگان شويم ولي اگر بازپرسي اصرار بر شکايت داشت و نظر حقوقي ما را قبول نميکرد، عملا هيچ کاري از دستمان برنميآمد و برداشت حقوقي بازپرس به واسطه عدم جايگاه قانوني کميته سه نفره حاکم بود. ولي طبق قانوني که در حال حاضر تصويب شد، اين کميته جاي خود را به هيأت نظارت بر نمايندگان با اختيارات بيشتر و جايگاهي قانوني ميدهد. البته خوشبخانه اين ديدگاه مجلس را که در قانون نظارت بر نمايندگان آوردهايم، شوراي نگهبان هم تأييد کرده است.
به هر حال اينروندي که بنده عرض کردم، خوشبختانه توانسته است به نوعي تعديلي باشد بر تفسير گذشته شوراي نگهبان و از سوي ديگر نظري را هم که ميگويد «هر کاري که نماينده کرد جرم نيست» رد ميکند. در واقع يک راه ميانهاي است که با اجرايي شدن قانون نظارت بر نمايندگان جا افتاده و البته با توجه به رفت و برگشتهايي که ميان مجلس و شوراي نگهبان داشت، براي اجرايي شدت اصلاحاتي که مدنظر حقوقدانان شوراي نگهبان بود، تلاش زيادي صورت گرفته است.
|